Aproximación a la Codificación Procesal Constitucional
René Moreno Alfonso*
1. Introducción [arriba]
La presente compilación tiene como propósito reunir en un solo texto la variedad de normas que desarrollan las garantías procesales constitucionales consagradas en la Constitución Colombiana de 1991 para la protección de los derechos constitucionales y sirva como material de estudio y análisis para los interesados en la nueva disciplina denominada derecho procesal constitucional o justicia constitucional.
“en América Latina el Derecho Procesal Constitucional se ha impuesto definitivamente como una ciencia autónoma respecto al derecho constitucional como también respecto al derecho procesal. Por supuesto, el debate entre los estudiosos sigue aún vivo en torno a la sistematización, el origen, la naturaleza predominantemente procesal o constitucional de esta ciencia, la extensión de sus contenidos, aunque sobre su autonomía ya no se discuta.
En europa en cambio, la categoría no ha encontrado el éxito con los estudiosos que siguen usando el término más tradicional “justicia constitucional”(1).
Esta nueva área del conocimiento jurídico, como lo es el Derecho Procesal Constitucional, nace como una ramificación del derecho procesal general y es entendido como el conjunto de normas que regulan las garantías procesales para la materialización de los derechos, principios y valores constitucionales por parte de los órganos con función jurisdiccional constitucional a quienes le han asignado esa función o competencia. El contenido del derecho procesal general está integrado por la trilogía jurisdicción, acción y proceso(2) y aplicados dichos conceptos al derecho procesal constitucional, éste está conformado por la (i) jurisdicción constitucional; (ii) los procesos constitucionales y (ii) las acciones constitucionales.
El nombre de la disciplina es atribuido al jurista y procesalista español Niceto Alcalá Zamora y Castillo(3) y Ernesto Rey Cantor, es considerado en Colombia como su precursor, porque “tomó conocimiento de esta disciplina por el contacto personal que sostuvo en San José de Costa Rica en el mes de abril de 1994 con los maestros Héctor Fix-Zamudio y Néstor Pedro Sagüés. Afirma que fue él quien introdujo esta denominación en su país a través de su obra Introducción al Derecho Procesal Constitucional, Universidad Libre de Colombia, Seccional Cali, julio 1994”(4); posteriormente apropiada la divulgación de la disciplina por Eduardo Andrés Velandia Canosa, Presidente de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional(5), por su continuo esfuerzo por programar y convocar distintos foros académicos a nivel nacional e internacional, la publicación del libro Teoría Constitucional del Proceso(6) y la coordinación de la publicación de la serie Derecho Procesal Constitucional; el profesor Manuel Fernando Quinche Ramírez, en su texto recientemente publicado “Derecho Procesal Constitucional Colombiano - Acciones y Procesos”(7), explica de manera integral el contenido de la disciplina y Nattan Nisimblat, profesor y Juez Civil del Circuito de la República en su texto “Derecho Procesal Constitucional – Principialística Procesal y Tutela”(8), analiza los principios constitucionales del proceso y de la prueba.
La evolución doctrinal de la disciplina ha sido complementada a nivel de formación académica con la creación de la primera y única especialización en el país en Derecho Procesal Constitucional por parte de la Facultad de Derecho de la Corporación Universitaria Republicana en Bogotá D.C., con la participación del autor de estas líneas en su estructuración, diseño y coordinación desde su aprobación como programa académico de posgrado reconocido por el Ministerio de Educación Nacional(9).
A nivel legislativo existe en Colombia la aprobación de una pluralidad de normas para regular las garantías procesales constitucionales y que son materia de ésta compilación porque están dispersas, son heterogéneas y señalan diversidad de jueces y de procesos para el conocimiento y protección de los derechos constitucionales sustanciales.
Para defender la necesidad de la sistematización de las normas que regulan las garantías procesales constitucionales, brevemente explico la trilogía del Derecho Procesal Constitucional, es decir, la jurisdicción, procesos y acciones constitucionales, para demostrar las inconsistencias y la falta de coherencia y unidad en la regulación existente.
2. La jurisdicción [arriba]
Previamente a describir la jurisdicción constitucional, recordamos el concepto general o amplio de jurisdicción. El término jurisdicción etimológicamente proviene del latín “iurisdictio”, que significa “iuris” derecho y “dicere”, declarar, es decir, desde este punto de vista, la jurisdicción es definida como la facultad de decir o declarar el derecho(10).
En un sentido más profundo se puede definir la jurisdicción como una manifestación de la soberanía del Estado que se ejerce por intermedio de los órganos a quienes se les ha asignado función jurisdiccional, para solucionar conflictos de intereses generales y en particular las pretensiones en un caso concreto.
De la anterior definición podemos señalar que la estructura de la jurisdicción tiene los siguientes elementos que la integran: (i)La potestad o soberanía del estado, para ejercer el monopolio de la fuerza para la solución de los conflictos; (ii)Diversidad orgánica a quienes se les ha atribuido esa función; (iii)Funcional como el conjunto de actuaciones realizadas por el titular del órgano para cumplir sus fines y, (iv) La finalidad primordial que es la obtención de la paz, convivencia y armonía de la sociedad y la definición de los intereses particulares en conflicto. Los elementos referidos aplicados expresamente a la jurisdicción constitucional, es entendida como la potestad del Estado para dirimir las controversias de carácter constitucional, por medio de los órganos encargados por la constitución y la ley de la función jurisdiccional constitucional para obtener la defensa del orden jurídico en armonía con los valores, principios y reglas constitucionales y la protección de los derechos sustanciales garantizados por éste.
2.1 La jurisdicción constitucional
En el amplio espectro genérico del concepto de la Jurisdicción, corresponde ubicar de manera particular la especie, es decir, la Jurisdicción Constitucional. La Jurisdicción Constitucional siguiendo las enseñanzas del profesor Pedro Nestor Sagüés es considerada como “La actividad estatal de índole jurisdiccional encargada de decidir en las cuestiones de materia constitucional”(11).
Para el profesor argentino Osvaldo Gozaíni, es “el estudio del órgano judicial encargado de tutelar la vigencia efectiva de los derechos humanos (como norma fundamental), la supremacía constitucional y el cumplimiento de las pautas mínimas que regulan los procedimientos constitucionales”(12).
“La jurisdicción constitucional significa la potestad del Estado a través del Tribunal Constitucional especializado o de un órgano del poder judicial (Suprema Corte de Justicia en México o Sala Constitucional en Costa Rica), para impartir la justicia constitucional, que requiere respetar las garantías de la jurisdicción como son: la independencia del órgano, la autoridad y la responsabilidad. La teoría más importante de la justicia consiste en controlar la protección del hombre en sus derechos fundamentales, consagrados en las constituciones, los tratados internacionales y leyes locales, de hecho es el Juez quien tiene que reintegrar la vigencia del ordenamiento constitucional, de acuerdo con el espíritu del constituyente.”(13) En Colombia la jurisdicción constitucional fue introducida en 1991 como órgano especializado e institucionalizado en la Corte Constitucional.
Mauro Cappelletti es considerado como el primero en explicar la legitimidad de los Tribunales Constitucionales y de observar la necesidad de una justicia especializada para lograr una función de equilibrio y armonía entre los poderes del estado y en observar la progresividad de los fallos en la Jurisprudencia Constitucional(14).
La existencia de normas jurídicas con jerarquía superior a las demás normas del orden jurídico y la creación de tribunales o jueces para su protección, es antigua; Aristóteles consideró ocho (8) especies de Tribunales: tribunal para entender en las cuentas y gastos públicos; tribunal para conocer los daños causados al Estado; “tribunal para juzgar en los atentados contra la constitución”; tribunal para entender en las demandas de indemnización tanto de los particulares como de los Magistrados; tribunal para conocer las causas civiles más importantes; tribunal para las causas de homicidio; tribunal para los extranjeros y tribunal para conocer todas las causas de menor cuantía(15).
Luego de la Revolución Francesa y como mecanismo de defensa de la democracia y para control de la forma de gobierno autocrática, surge la creación de un Tribunal Constitucional especializado, por iniciativa de Hans Kelsen con la constitución de Austria de 1920 y defendido teóricamente con su texto La Garantía Jurisdiccional de la Constitución publicada en 1928.
En el periodo (1974 y 1989), denominado por Samuel P. Huntington, tercera ola de democratización, corresponde al fenómeno de expansión del poder de los jueces por la creación de Tribunales Constitucionales, Salas Constitucionales y Cortes Supremas con funciones para ejercer control de constitucionalidad en múltiples estados de Europa Oriental(16). América Latina no fue ajena a ese proceso y la mayoría de los gobiernos para la década de los 90 presentó un proceso de mutación o cambio constitucional introduciendo en las reformas constitucionales o nuevas constituciones, la jurisdicción constitucional.
La Jurisdicción constitucional así considerada, constituye uno de los elementos del Derecho Procesal Constitucional, integrada por la magistratura constitucional que ejerce la función de dirimir conflictos y controversias de relevancia jurídica constitucional mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada.
En relación a los órganos que integran la jurisdicción constitucional, cada país determina su modelo como “a) … tribunales o cortes constitucionales autónomos ubicados fuera del aparato jurisdiccional ordinario (Chile, Ecuador, España, Guatemala, Perú y Portugal); b) sean como tribunales o cortes autónomos dentro de la propia estructura del poder judicial (Bolivia y Colombia); c) sean como salas especializadas en materia constitucional pertenecientes a las propias cortes o tribunales supremos ( El Salvador, Costa rica, Nicaragua, Paraguay y Venezuela), o d) sean como cortes o tribunales supremos ordinarios realizando funciones de tribunal constitucional, aunque no de manera exclusiva ( Argentina, Brasil, Honduras, México, Panamá y Uruguay)”(17). La estructura de los anteriores órganos con funciones de control constitucional se encuentra enmarcada dentro de los modelos o sistemas denominados concentrado, difuso, mixtos, duales o paralelos.
2.2. Jurisdicción constitucional en Colombia
Preliminarmente a esbozar la conformación de la jurisdicción constitucional en Colombia, es preciso mencionar que todo Juez de la República en un estado constitucional democrático de derecho(18), es Juez de la constitución porque el poder judicial está instituido como poder constituido(19) y en esa condición debe actuar en los procesos que se le presentan al aplicar una norma o juzgar un acto, siempre debe estar guiado por los parámetros de constitucionalidad(20).
El proceso de conformación de la jurisdicción constitucional en Colombia lo podemos sintetizar en tres etapas o fases: (i) La primera con la constitución de 1886, como la fundadora de la nación y el estado unitario en Colombia, estableció la función jurisdiccional constitucional a cargo de la Corte Suprema de Justicia asignándole competencia para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados por el gobierno por inconstitucionales . El acto legislativo 3 de 1910 reformatorio de la constitución nacional en su artículo 40 estableció que en caso de incompatibilidad entre la constitución y la ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales, consagrando la excepción de inconstitucionalidad y en el artículo 41 se le asignó a la Corte Suprema de Justicia la guarda e integridad de la constitución y la competencia para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación. (ii) La segunda etapa se produce con la creación de la Sala Constitucional, compuesta de Magistrados especialistas en Derecho Público, con la función de hacer el estudio previo de las acciones de inexequibilidad y la decisión adoptada por la Sala Plena(22); (iii) La tercera etapa surge con la creación de la Corte Constitucional especializada. El capítulo IV del Título VIII de la constitución de 1991, establece la creación de la Jurisdicción constitucional como parte de la Rama Judicial, integrada únicamente por la Corte Constitucional con función para decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad y eventualmente de las revisiones de los fallos de tutela. La Corte Constitucional fue instalada el 17 de febrero de 1992 y su primera sentencia fue proferida el 3 de abril de ese mismo año(23) y los procesos de constitucionalidad que se tramitan ante la Corte Constitucional se encuentran regulados por el Decreto 2067 de 1991.
2.3. Jueces con función jurisdiccional constitucional
Para avocar el conocimiento de las acciones constitucionales distinta a la acción pública de inconstitucionalidad, no existe una jurisdicción especializada constitucional y ésta ha sido asignada a diferentes órganos con función jurisdiccional constitucional para la defensa de los derechos constitucionales.
El artículo 43 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia señala que excepcionalmente todos los jueces y corporaciones cuando deciden o fallan acciones o recursos constitucionales en casos concretos ejercen jurisdicción constitucional.
El Decreto 2591 de 1991(24) que desarrolla el artículo 86 constitucional, consagra que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales y así, cuando un Juez de especialidad civil, laboral, penal, familia, etc., que conoce esta acción, actúa en función de jurisdicción constitucional.
La protección al derecho fundamental a la libertad física de las personas, mediante el denominado recurso constitucional de habeas corpus, es competencia de todos los jueces, sin distinguir su naturaleza o especialidad y cuando decide el recurso actúa como Juez en función de jurisdicción constitucional.
El conocimiento de la acción popular para la protección de los derechos colectivos fue asignada su competencia a la Jurisdicción Civil y Jurisdicción contenciosa Administrativa dependiendo que los demandados o accionados sean personas de derecho privado o de naturaleza pública y en estos casos su función asignada es de jurisdicción constitucional.
En materia penal con la introducción del sistema penal acusatorio, fue establecida la función de control de garantías(25) y asignado su ejercicio al Juez Penal Municipal del lugar donde se cometió el delito, es decir, tiene que velar por la protección y amparo de los derechos constitucionales de las personas investigadas y enjuiciadas por conductas tipificadas como delitos(26).
La función de controlar y garantizar la protección de los derechos fundamentales por los Jueces Penales Municipales, corresponde a una verdadera función jurisdiccional constitucional porque protegen las libertades y garantías fundamentales de las personas.
Las autoridades y los particulares cuando han sido investido de función jurisdiccional como los árbitros, también están facultados de función jurisdiccional constitucional, cuando inaplican una norma al caso particular y concreto por violación a la norma constitucional.
3. Procesos constitucionales [arriba]
Elprocesoconstitucionalesdefinido“comounconjuntodeactosjurídicoscoordinados entre sí, provenientes de órganos jurisdiccionales u órganos no jurisdiccionales, o de las partes, cuyo objeto es la defensa de la supremacía de la Constitución (como norma jurídica) y la protección procesal de los derechos humanos, a fin de resolver conflictos de naturaleza constitucional”(27).
3.1. Clases de procesos de constitucionalidad
Los procesos de constitucionalidad que se tramitan ante la Corte Constitucional, están regulados en el Decreto 2067 de 1991(28) y se clasifican siguiendo el criterio propuesto por el profesor Ernesto Rey Cantor, así: (i) Proceso de constitucionalidad ordinario, que se tramita para conocer y decidir la acción pública de inconstitucionalidad sobre leyes, proyectos de ley estatutaria, proyecto de ley de convocatoria de un referendo constitucional y ley de convocatoria de una asamblea constituyente, referendo legislativo, consultas populares nacionales y plebiscitos nacionales, tratados públicos y leyes que los aprueban; (ii) Procesos de constitucionalidad especiales para tramitar y decidir las objeciones presidenciales a los proyectos de ley; para ejercer el control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos dictados por el gobierno nacional en ejercicio de las facultades otorgadas en los estados de excepción y sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos de suspensión de las votaciones en los referendos y en las consultas populares y (iii) Procesos constitucionales atípicos, para tramitar la excepción de inconstitucionalidad y las excusas por inasistencia de los citados a las comisiones constitucionales del congreso.
4. Acciones constitucionales [arriba]
En la constitución política de 1991 fueron consagradas una pluralidad de acciones y en consideración a su fuente formal, son todas ellas de origen constitucional y solo algunas tienen como fin la defensa del valor superior de la norma fundamental y de los derechos sustanciales constitucionales.
Así, encontramos en la carta política, la fuente de las siguientes acciones o recursos de origen constitucional: excepción de inconstitucionalidad(29); habeas data(30), habeas corpus(31); recurso de insistencia(32); acción de tutela(33); acción de cumplimiento(34); acción popular y de grupo(35); acción de repetición(36); acción penal(37); disciplinaria(38); pérdida de investidura(39); acción de nulidad electoral(40); acción de responsabilidad fiscal(41); acción de nulidad por inconstitucionalidad(42) y la acción pública de inconstitucionalidad(43).
4.1. Clasificación de las acciones
Para precisar las normas que han sido reunidas en este compendio o texto, es necesario aclarar que distinguimos los términos: (I) acciones de origen constitucional y (II) acciones propiamente constitucionales. La anterior clasificación se realiza teniendo en consideración la fuente normativa y el objeto de protección de la garantía procesal.
(I) Entendemos las acciones de origen constitucional como todas aquellas que tienen su fuente o nacimiento en la ley fundamental sin importar la naturaleza de los derechos que amparan o protegen y (II) entendemos las acciones denominadas propiamente constitucionales, como aquellas que de manera particular y directa no solamente tienen su fuente en la constitución, sino que específicamente se caracterizan porque tienen como objeto de protección los derechos humanos y la defensa de la supremacía constitucional.
Las acciones indicadas tienen su fuente formal en la norma superior o fundamental y por su ubicación, todas ellas pueden ser designadas como acciones de origen constitucional y de ese conjunto de acciones, las que tienen como objeto la protección de los derechos constitucionales y la supremacía constitucional, son denominadas acciones propiamente constitucionales. Es decir que todas las acciones propiamente constitucionales son de origen constitucional y no todas las acciones de origen constitucional son propiamente constitucionales, porque no todas tutelan o amparan derechos fundamentales constitucionales, ni el valor superior de la norma constitucional.
4.1.1. Acciones de origen constitucional
Las acciones que no son propiamente garantía directa de la defensa de la constitución, ni de los derechos incorporados en ellas, tienen un objeto de protección diferente que las distancia o distingue de las acciones propiamente constitucionales, así;
1.- “Acción de Repetición”, es una acción contenciosa introducida en el artículo 90 constitucional y definida como una acción de carácter patrimonial(44) que tiene como finalidad obtener el reembolso de los recursos por parte de los servidores, exservidores públicos o particulares que cumplen funciones públicas que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa en el desempeño de sus funciones, dan lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del estado por haber causado un daño.
2.- “Acción Penal”, encaminada a la protección de los bienes jurídicos amparados por los tipos penales señalados en el código Penal y en normas especiales. La acción penal está vinculada a la naturaleza pública y obligatoria de la persecución de los delitos, ello hace que dicha acción tenga siempre un carácter imperativo, por lo que no puede ser considerada como un derecho; sin embargo, encontramos por vía de excepción, delitos cuya iniciativa para su persecución y sanción, recae sobre la potestad de la persona ofendida o agraviada por la conducta punible, persona quien es la que decide que el Estado ejerza o no el poder jurídico conferido por la ley para los casos de los delitos querellables.
3.- “Acción disciplinaria” “…es una acción pública que se orienta a garantizar la efectividad de los fines y principios previstos en la Constitución y en la ley para el ejercicio de la función pública; cuya titularidad radica en el estado; que se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de control disciplinario interno, los funcionarios con potestad disciplinaria y la jurisdicción disciplinaria; que es independiente de las acciones que puedan surgir de la comisión de la falta y que permiten la imposición de sanciones a quienes sean encontrados responsables de ellas”(45).
Por mandato constitucional el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales ejercen función disciplinaria para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial y de los abogados en ejercicio de la profesión. La atribución disciplinaria le corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme a lo señalado en el literal e) del artículo 4° de su reglamento interno. Las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura conocen de las conductas de los abogados en ejercicio de la profesión y que son tipificadas como faltas previstas en el Código Disciplinario del Abogado(46).
4.- “Acción de pérdida de investidura” es un mecanismo para exigir responsabilidad a los congresistas cuando realizan conductas que atentan contra la moralidad que debe orientar sus actos o por las acciones u omisiones en el desempeño de sus funciones, así como para evitar la utilización del poder que ejercen con fines electorales o para facilitar intereses particulares.
Pretende que cuando con su comportamiento se ha violado el régimen de inhabilidad e incompatibilidades; por la existencia de conflicto de intereses o por el incumplimiento de las funciones propias del cargo o por la extralimitación del mismo el Congresista pierda su investidura(47).
5.- “Acción de responsabilidad Fiscal(48)”, es de competencia de las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando el ejercicio de su función y con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del estado.
6.- “Acción de grupo(49)”, está encaminada al resarcimiento y pago de perjuicios que, por la vulneración de derechos individuales o subjetivos, se causen a un grupo de personas, bien que el derecho sea de origen constitucional o legal. Esta acción busca obtener la reparación de daños causados por la acción u omisión de una autoridad o un particular, por la vulneración de derechos subjetivos a un grupo de personas, de manera uniforme, comunidad procesal proveniente de la identidad de daños para conseguir la reparación respectiva de perjuicios con el pago de la indemnización.
7.- “Acción de cumplimiento(50)”, es de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativaytiene por objeto elcumplimiento de una leyo de un actoadministrativocon fuerza material de ley. La acción de cumplimiento es excluida como acción propiamente constitucional, porque no defiende de manera directa derechos constitucionales ni la supremacía constitucional; eventualmente cuando mediante esta acción se exige el cumplimiento de una ley aprobatoria de un tratado, puede protegerse de manera indirecta el valor superior de la norma constitucional, cuando los mencionados tratados son de derecho público sobre derechos humanos ratificados por Colombia, por cuanto éstos integran el bloque de constitucionalidad.
8.- La acción electoral es una acción pública de legalidad o de impugnación de un acto administrativo electoral que puede ejercer cualquier persona en el plazo indicado por la ley. Esta acción procede contra los actos de elección y de nombramiento y su conocimiento le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.
4.1.2. Acciones constitucionales
Las acciones propiamente constitucionales que denominamos simplemente “acciones constitucionales” tienen un objeto común y en términos generales es la defensa del valor supremo normativo de la constitución y la defensa de los derechos sustantivos constitucionales, bien sea, los fundamentales, los derechos económicos, sociales y culturales como los colectivos y cualquier otro derecho consagrado en el ius comunis internacional de los derechos humanos, porque conforme a lo señalado en el artículo 94 “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentesalapersona humana, no figuren expresamenteenellos”. Lasacciones consagradas como garantía constitucional han sido desarrolladas legislativamente de manera particular con un objeto específico de protección que contribuye al objetivo general de la concreción de los derechos sustanciales constitucionales.
4.2. Configuración legislativa de las acciones
Las denominadas acciones y recursos propiamente constitucionales que consideramos son: 1) la excepción de inconstitucionalidad; 2) habeas corpus; 3) habeas data; 4) recurso de insistencia; 5) acción de tutela; 6) acción popular; 7) acción de nulidad por inconstitucionalidad y 8) acción pública de inconstitucionalidad. El conjunto de las acciones señaladas, tienen un objeto común y éste es, la defensa del orden constitucional como valor supremo y cada una de ellas tiene un núcleo de protección específico de los derechos sustanciales constitucionales y se encuentran reguladas en diferentes leyes:
1. La “excepción de inconstitucionalidad” establecida en el artículo 4 superior; señala que “…En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicaran las disposiciones constitucionales.”
La norma citada contiene una regla que es una obligación de rango constitucional para todos los órganos del poder público(51) y aún para los particulares que ejercen funciones públicas para aplicar de manera preferente las normas constitucionales cuando las normas de orden infra constitucional aplicables en un asunto o caso particular quebranten su supremacía.
El artículo 148 de la Ley 1437 de 2011(52), estableció el mecanismo de control por vía de excepción en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juez Administrativo podrá inaplicar con efectos interpretativos los actos administrativos que vulneren la constitución y la ley y la decisión solo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.
Existeunvacíolegislativoenlamateriaporquelaexcepcióndeinconstitucionalidad quedó sin regulación cuando se proponga frente a las autoridades administrativas, jurisdicciones con especialidad diferentes a la contenciosa administrativa y aún frente a los particulares cuando ejercen funciones públicas.
La excepción de inconstitucionalidad es una garantía constitucional de carácter concreto para que en un caso judicial o administrativo de oficio o a solicitud de parte, se pueda inaplicar normas o actos administrativos contrarios a la constitución.
2. La “acción o recuso de Habeas Corpus(53)”, es un mecanismo por excelencia para la protección efectiva de la libertad del hombre frente al poder del gobernante(54) y garantiza el derecho fundamental a la libertad física de las personas.
3. “El Habeas Data(55)”, es una garantía constitucional que tiene toda persona para proteger el derecho fundamental de conocer actualizar o rectificar la información que sobre ellas se hayan recogido con Bancos de Datos.
4. “El Recurso de Insistencia(56)”, es el mecanismo que garantiza el derecho fundamental de petición en la modalidad de acceso a documentos públicos. El recurso dirime la controversia entre solicitante del acceso al documento y la administración que niega su expedición argumentando la reserva de éste.
En caso de insistencia del interesado ante la autoridad para obtener el documento que se niega por invocar su reserva, corresponde definir su calidad de reservado a la jurisdicción contenciosa administrativa.
5. “La Acción de Tutela” o recurso de amparo, como se conoce en el derecho comparado, es la innovación de mayor trascendencia en el sistema jurídico colombiano a partir de 1991 y es la garantía constitucional que ha alcanzado mayor nivel de eficacia para la protección de los derechos fundamentales(57).
6. “La Acción Popular(58)”, fue introducida como garantía de los derechos difusos o colectivos en el marco jurídico constitucional colombiano por la Asamblea Nacional Constituyente en el artículo 88(59) de la Carta Política de 1991, que consagra la protección de los derechos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza definidos por la ley en ejercicio de la facultad de configuración legislativa que corresponde al Congreso de la República.
La norma señalada incorporó dos acciones de diferente objeto de protección constitucional, la acción popular y la acción de grupo, la primera encargada de la defensa de los derechos colectivos y la segunda de carácter resarcitorio o indemnizatorio de perjuicios.
La acción popular es el instrumento procesal con que cuenta las personas para defender los intereses que le son comunes a una colectividad, por lo tanto, es el mecanismo de protección de los derechos difusos e intereses colectivos y su finalidad es la defensa de los derechos de la comunidad.
7. “La Acción pública de inconstitucionalidad” consagrada en el artículo 241 constitucional, mediante la cual se controla la constitucionalidad de las leyes, actos legislativos reformatorios de la constitución y los actos que la desarrollen, decretos legislativos o decretos con fuerza de ley para que no atenten contra el valor supremo de la constitución.
8. “La Nulidad por inconstitucionalidad(60)” es la acción que tiene todo ciudadano para solicitar se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponde a la Corte Constitucional por infracción directa de la constitución y los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. El Consejo de Estado conoce las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
4.3. Inflación legislativa de las acciones constitucionales
Frente a la pluralidad de normas que regulan las garantías procesales constitucionales para la defensa de la constitución y de los derechos sustanciales constitucionales, la idea de la agrupación de las normas en un solo texto, es que permita posteriormente la sistematización de los procesos en un solo código. El problema de la diversidad de normas que desarrollan las acciones constitucionales y su ubicación en diferentes leyes o códigos, presenta a nuestro juicio los siguientes inconvenientes teóricos y prácticos:
1. Falta de unidad normativa, porque siendo acciones constitucionales, el desarrollo legislativo de cada una de ellas, no tiene una misma óptica sobre su objeto, procedimiento y protección.
2. Ausencia de sistematización, por la heterogeneidad en el tratamiento en la protección de los derechos, siendo todos de naturaleza de protección constitucional.
3. Dificulta la defensa de los derechos amparados, por la multiplicidad de normas protectoras o garantías procesales de los mismos, que impiden a los ciudadanos una adecuada apropiación de los contenidos normativos para el reclamo de sus derechos.
Las acciones constitucionales son garantías procesales para los ciudadanos y si no se facilita su conocimiento, es difícil que puedan ejercer el reclamo o defensa de sus derechos y pierden su carácter democrático por convertirse en temas de expertos o legos en la materia.
4. Limita la participación de los ciudadanos en la materialización de los derechos, al reinar un caos normativo que facilita la elusión de los derechos por parte de las autoridades o de los particulares.
5. Necesidad de una jurisdicción especializada, funcional y vertical para el conocimiento de las acciones, porque la existencia de diferentes órganos con función jurisdiccional constitucional para conocer de ellas, impiden una construcción conceptual armónica y jurisprudencial de los derechos constitucionales.
6. La Corte Constitucional como órgano jurisdiccional de cierre de la defensa de la Constitución y garante de los derechos humanos, solamente conoce de manera directa de las acciones públicas de inconstitucionalidad y en sede de revisión de las acciones de tutela y las demás garantías de protección de los derechos, no tienen la posibilidad de acceso al conocimiento y estudio por la Corte Constitucional, quedando en manos de los diferentes operadores judiciales la interpretación y defensa de los derechos subjetivos constitucionales no amparados por tutela.
5. La codificación Procesal Constitucional [arriba]
La compilación de las normas que regulan las garantías procesales constitucionales en un solo texto tiene como finalidad realizar un intento o aproximación a una codificación de las normas existentes en nuestro ordenamiento jurídico y que se encuentran dispersas en diversas leyes o estatutos procesales.
La existencia de una pluralidad de normas que regulan las acciones constitucionales hace necesario plantear la elaboración de una codificación que permita su sistematización, unidad y lógica jurídica de estas garantías procesales instituidas para la defensa de los derechos humanos y del valor superior constitucional. El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española señala que, Codificar es “hacer un cuerpo de leyes armónico y sistemático”(61).
“Código hace referencia a la reducción de las normas observadas consuetudinariamente por un determinado pueblo a una forma más o menos permanente, organizada y escrita mediante una obra comprensiva de legislación o codificación.
En términos estrictos se refiere a una compilación de normas de determinada materia de derecho, es decir se trata de una recopilación en único instrumento o texto legal de normas sobre materias específicas”.
El compendio de las normas que regulan las acciones constitucionales en un solo texto, es un primer paso para intentar su posterior codificación de manera armónica y contribuye al proceso que se sigue en los diferentes estados de América Latina de elaborar un Código Procesal Constitucional a partir de la experiencia legislativa de la hermana República de Perú.
“Una obra de codificación tiene siempre cierto carácter revolucionario, en el sentido de que representa una cierta ruptura intelectual con el pasado. Aunque todos los códigos pretenden ser simplemente una re exposición del derecho antiguo preexistente la mayoría de las grandes comisiones codificadoras han aprovechado la oportunidad para hacer innovaciones y cambios en el viejo derecho; y el propio acto de codificación, en el sentido de que supone reducir una gran masa de materiales hasta entonces desorganizada a una forma comprensiva, implica necesariamente cierta clarificación y modelación del derecho existente(62)”. En este sentido reunir las normas que regulan las garantías procesales constitucionales en un solo texto, permite visualizar como está asignada la jurisdicción dentro de la función jurisdiccional en Colombia y como está estructurado el proceso y los procedimientos para el ejercicio de las acciones constitucionales institucionalizadas para concretizar los derechos sustanciales constitucionales.
5.1. Antecedentes la codificación procesal constitucional
La codificación de las normas que regulan las garantías procesales constitucionales como una unidad sistémica para la protección de los derechos sustanciales constitucionales, ha sido una iniciativa surgida en América latina desde la década de los años 90. Si bien es cierto, la mayoría de países cuentan con leyes de naturaleza procesal constitucional, ellas se encuentran dispersas y regulan diversos procesos constitucionales y no están todos agrupados en una sola norma con un alcance y naturaleza de código.
En ese contexto histórico y conceptual, reseñamos la evolución del nacimiento de esta tendencia a la codificación procesal constitucional, surgida en la provincia de Tucumán – Argentina y consolidada en la República de Perú. (i) En primer lugar, encontramos en Centroamérica, la República de Costa Rica, a pesar que no cuenta propiamente con la denominación de un código procesal constitucional, si fue aprobada una ley orgánica de la Jurisdicción Constitucional que contiene en solo texto unitario la regulación de las garantías constitucionales, con la cual, complementó la reforma constitucional de 1989, que introdujo la creación de una Sala Constitucional dentro de la estructura de la Corte Suprema de Justicia. El artículo primero de la ley(63) de la jurisdicción constitucional, expresamente señala que “tiene como fin regular la jurisdicción constitucional, cuyo objeto es garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o comunitario vigente en la República su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagradas en la constitución(64) o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”. La Sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia como sala especializada en materia constitucional, tiene competencia para conocer del habeas corpus, del recurso de amparo, los procesos de control de constitucionalidad y la resolución de conflictos de competencia constitucional entre los órganos fundamentales del Estado; (ii) En segundo lugar, aparece propiamente el primer código procesal constitucional del mundo en la Provincia de Tucumán República de Argentina, aprobado mediante la ley 6944 del 9 de octubre de 1995 que empezó a regir desde su publicación en el Boletín Oficial en mayo de 1999. Es reconocido como autor de ésta codificación, Sergio Diaz Ricci, quien como legislador de la Provincia había presentado el proyecto en el año 1992, teniendo como modelo un proyecto de código procesal constitucional que para la jurisdicción federal había presentado en 1990 en la Cámara de Diputados de la Nación, Jorge Gentile, profesor de la Universidad de Córdoba(65); (iii) El segundo Código Procesal Constitucional fue aprobado en la República de Perú(66) y en la exposición de motivos reconoce como uno de sus antecedentes el Código Procesal Constitucional de Tucumán. La importancia de esta codificación es que constituye ser la primera a nivel nacional y desarrolla todos los procesos constitucionales que a la fecha de su expedición estaban dispersos en varias normas aprobadas en distintas épocas y políticas legislativas contradictorias; la codificación tiene por objeto garantizar la primacía de la constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales; (iv) La idea de agrupar sistemáticamente en un solo código, los procesos constitucionales, las acciones y la jurisdicción constitucional, no ha sido ajena en nuestro país y existe un debate académico sobre la importancia de la codificación procesal constitucional, impulsado desde la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional. A pesar de los progresos en la materia desde la doctrina, aún carecemos de una decisión política por parte de los partidos y movimientos políticos para que esta iniciativa sea objeto de discusión en el Congreso de la República para la adopción mediante ley estatutaria de un Código Procesal Constitucional(67). En un país con flagrantes violaciones a los derechos humanos, la sistematización de las garantías procesales constitucionales, como mecanismo de protección de los derechos humanos será un instrumento de gran valor para lograr la mayor eficacia y concreción de los derechos.
En la legislación colombiana el Decreto 2067 de 1991, regula la competencia procesos y procedimientos seguidos ante la Corte Constitucional y es nuestro incipiente Código Procesal Constitucional vigente.
5.2. Importancia de un código procesal constitucional
La importancia de la unificación y sistematización de las normas que regulan los procesos constitucionales, acciones constitucionales y jurisdicción especializada constitucional en un Código Procesal Constitucional(68) teniendo en cuenta los criterios del Profesor Sergio Diaz Ricci, radica en los siguientes aspectos: (i) Expresa la voluntad “política” del Estado, porque al adoptar un Código Procesal Constitucional define la estructura y organización de la función jurisdiccional del Estado y precisa el órgano y la función jurisdiccional constitucional, que garantiza la defensa del Estado Constitucional y Democrático de Derecho. La existencia de una complejidad de órganos con competencias para cumplir función jurisdiccional constitucional, diversidad de procesos y procedimientos constitucionales para definir las acciones, es un factor de ineficacia para la concreción de los derechos de las personas; (ii) La aprobación de un Código Procesal Constitucional es un aporte desde la dimensión “jurídica” porque permite la unidad y sistematización normativa en una sola ley y esto facilita su conocimiento para los ciudadanos y su interpretación por los órganos encargados de materializar los derechos; (iii) La codificación procesal en términos de “técnica jurídica”, facilita la competencia cognitiva por tratarse de una ley en un texto único que orienta y facilita la actividad del intérprete y su estudio en términos pedagógicos y prácticos; (iv) El código permite “sistematizar” los procesos y procedimientos constitucionales para aplicar por los órganos investidos con función jurisdiccional y es una garantía procesal para las personas que reclaman justicia constitucional; (v)Permite observar el conjunto de normas como sistema y encontrar de una manera más evidente sus contradicciones o inconvenientes en su aplicación, y permite lograr examinar los ajustes o reformas necesarias para perfeccionar la regulación de las garantías procesales constitucionales; (vi) Facilita analizar todo el material normativo en contexto y deducir reglas generales para crear nuevas categorías que estén acorde con las actuales concepciones del derecho procesal constitucional; (vii) La visión integral de las normas permite encontrar y desarrollar nuevas teorías para la sistematización del derecho procesal constitucional.
6. Conclusiones [arriba]
A manera de colofón de estas notas introductorias sobre la aproximación a la codificación procesal constitucional, formulamos las siguientes observaciones para ser analizadas y discutidas en la elaboración de un proyecto de Código Procesal Constitucional para Colombia:
1. Es importante conformar una verdadera jurisdicción constitucional vertical, funcional e integral(69) para que exista una jurisdicción especializada para el conocimiento y resolución de las acciones constitucionales.
La jurisdicción constitucional propuesta tiene que estar conformada: (i) por jueces constitucionales y que exista uno en cada municipio del territorio colombiano, con competencia en primera instancia para conocer de las acciones constitucionales que amparan los derechos sustanciales constitucionales; (ii) Tribunales de Garantías Constitucionales en cada Distrito Judicial para conocer en segunda instancia, las decisiones de los jueces constitucionales y (iii) Corte Constitucional como órgano de cierre de esta jurisdicción, con competencia para conocer de las acciones públicas en control abstracto de inconstitucionalidad y del recurso de revisión con causales taxativas de admisión, que proponemos contra las sentencias proferidas en segunda instancia por el Tribunal de Garantías Constitucionales.
2. La compilación de las normas expedidas en Colombia que desarrollan las garantías procesales constitucionales, en un solo texto, facilita su consulta, estudio y concreción de los derechos; es un intento o aproximación para la elaboración en un futuro de una verdadera codificación constitucional.
3. Existe la necesidad de elaborar un código procesal constitucional para obtener una unidad lógica y sistemática de las garantías procesales constitucionales y seguir la tendencia iniciada con las codificaciones reseñadas para América Latina, porque constituye un instrumento en un estado democrático y constitucional de derecho para hacer efectiva la vigencia de la constitución.
4. La jurisdicción constitucional es el instrumento procesal para lograr la igualdad de oportunidades para la concreción y materialización de los derechos sustanciales constitucionales consagrados en la carta política, en los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y en las normas del ius comunis internacional.
5. Fortalecer la justicia constitucional es una contribución para la construcción de un verdadero estado constitucional y democrático, porque permite a los ciudadanos participar(70) en el ejercicio de las acciones constitucionales en la defensa del
Notas [arriba]
* Presidente de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional y miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y Secretario Adjunto de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional. Profesor Visitante Universidad de Valencia- España; Universidad de Monteávila de Caracas- Venezuela, Profesor Honorífico del Laboratorio de Enseñanza Práctica de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor de la Escuela Superior de Estudios Jurídicos de la Universidad de Bolonia– Italia, en Bogotá. Director de los programas de especialización de Derecho Público y Derecho Procesal Constitucional de la Corporación Universitaria Republicana de Bogotá. Docente en pregrado y posgrado. remoalab@hotmail.com.
1 Bagni, Silvia. Justicia Constitucional Comparada. México, Ed. Porrúa, 2014, pág. XI.
2 Véscovi, Enrique. Teoría General del Proceso. Bogotá, Ed Temis, 2006, p. 5.
3 Noguera Alcalá, Humberto. El Derecho Procesal Constitucional. Chile, Editorial Libro Técnica. 2009, p 9.
4 Eto Cruz, Gerardo. Derecho Procesal Constitucional. Lima, Editorial Adrus, 2011, p. 19.
5 Organización sin Ánimo de Lucro encargada de la difusión y divulgación del Derecho Procesal Constitucional en Colombia.
6 Velandia Canosa, Eduardo Andrés. Teoría Constitucional del Procesal. Bogotá, Editorial Doctrina y Ley, 2009.
7 Quinche Ramírez, Manuel Fernando. Derecho Procesal Constitucional Colombiano. Bogotá, Editorial Doctrina y Ley, 2015.
8 Nisimblat, Nattan. Derecho Procesal Constitucional. Principalísima Procesal y Tutela. Bogotá, Editorial Doctrina y Ley, 2015.
9 Registro Calificado Código SNIE 90647 Ministerio de Educación Nacional.
10 Azula Camacho, Jaime. Manual de Derecho Procesal- tomo I, Bogotá, Editorial Temis, 2008, p. 139.
11 Hernández Valle Rubén., Escrito sobre Justicia Constitucional, Biblioteca Jurídica DIKE. 1.997, p 23
12 Gozaíni, Osvaldo. Introducción al Derecho Procesal constitucional. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2006, p. 74.
13 Cappelletti, Mauro. La Justicia Constitucional Supranacional. En Revista de la Facultad de Derecho No. 110. mayo- agosto. 1978, citado por Raymundo Gil Rendón. Derecho Procesal Constitucional. Fundap – México 2004, p. 25 y 26.
14 Gozaíni, Osvaldo Alfredo. Introducción al Derecho Procesal Constitucional. Rubinzal- Culzon Editores. Buenos Aires, 2006, p. 66 y 67.
15 Aristóteles, La política, Espasa- Calpe S.A., Madrid, 1978, p. 189- 190.
16 Moreno Alfonso, René. “El Control Judicial en la Democracia”. En Derecho Procesal Constitucional. Garantías Fundamentales. Constitución y Proceso. Paraguay, 2014, p. 628.
17 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo. Los tribunales Constitucionales en América. Fundap, México, 2002, p. 27 y 28.
18 Artículo 1 C.P.
19 Artículo 116 C.P.
20 Artículo 4, 6 y 230 C.P.
21 Artículo 148-5 C.P.
22 Artículo 71 Acto legislativo 1 de 1968.
23 Olano García, Hernán Alejandro. El Choque de Trenes: ¿Guerra entre Cortes? Ed. Doctrina y Ley, Bogotá 2010, p. 38.
24 Expedido en ejercicio de la facultad conferida en el literal b) del Art 5° transitorio C.P.
25Art 31, 39 Ley 906 de 2004.
26Ley 599 de 2000.
27 Ernesto Rey Cantor. El Derecho Procesal Constitucional. Ed Doctrina y Ley. 2010, p. 99.
28 Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el Art 23 transitorio C.P.
29Artículo 4°.
30Artículo 15.
31Artículo 30.
32Artículo 74.
33Artículo 86.
34Artículo 87.
35Artículo 88.
36Artículo 90.
37Artículo 250.
38Artículo 92; 256-3 y 275-6.
39Artículo 184 y 237-5.
40Artículo 264.
41Artículo 267 y 268-5.
42Artículo 237-2.
43Artículo 241.
44Ley 678 de 2001.
45SC-391-2002. MP Jaime Córdoba Triviño.
46 Ley 1123 de enero 22 de 2007.
47Juan Ángel Palacio Hincapié. Derecho Procesal Administrativo. Ed Librería Jurídica Sanchez R Ltda., p. 487.
48Ley 610 de 2000 y Ley 1474 de 2011.
49Ley 472 de 1998.
50Ley 393 de 1997.
51Articulo 113 C.P.
52Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo.
53Artículo 30 C.P. y ley 1095 de 2006.
54 Marcela Ivonne Mantilla Martínez. El Habeas Corpus: Derecho Fundamental y Garantía Constitucional. Universitas Estudiantes. Facultad de Ciencias Jurídicas. Pontificia Universidad Javeriana, p. 71.
55 Artículo 15 C.P. Ley Ley 1266 de 2008 y Ley 1581 de 2012.
56 Artículo 74 C.P. y Artículo 26 Ley 1755 -2015 mediante la cual regula el derecho fundamental de petición.
57 Artículo 86 constitucional, regulado por el Decreto 2591 de 1991; Decreto 306 de 1992 y Decreto 1382 de 2000.
58 René Moreno Alfonso. Perspectiva Crítica de la Acción Popular en el Orden Jurídico Colombiano. Conferencia inédita. México 2012.
59 “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.”
60 Artículo 237- 2° C.P. y artículo 135 C.P.C.A.
61 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Vigésima Tercera Edición en Real Academia de la Lengua @derechos reservados.
62 Edward Mc Whinney “Sistemas de Derecho Codificado” en Sistema Jurídico. Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales. Ed Aguilar Volumen 9, p 748.
63Ley 7135 de octubre 11 de 1989.
64Aprobada 7 de noviembre de 1949.
65Sergio Diaz Ricci. “El Primer Código Procesal Constitucional” en Codificaciones Procesales Constitucionales. Ed Doctrina y Ley 2010, p. 106 y 107.
66Ley 28.237 de mayo 31 de 2004.
67Artículo 152-a C.P.
68 Diaz Ricci, Sergio. “El Primer Código Procesal Constitucional”. En José de Jesús Naveja Macías y Hernán Alejandro Olano García (Coordinadores). Codificaciones Procesales Constitucionales. Bogotá, Ed Doctrina y Ley, p. 99.
69 Propuesta expuesta desde varios espacios académicos por el Profesor Eduardo Andrés Velandia Canosa – ex Presidente de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional y Presidente de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional.
70 Artículo 40-6 C.P.
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